2007年07月23日09:23
来源：新华网
从破除垄断部门的利益链条入手，改革才可能深化
中国垄断性行业改革已启动并正在推进。在中国，“垄断部门”的范围可以分为四组：
第一组属于原来号称“自然垄断性”的部门。
其中有的属于“真正的”自然垄断性环节，有的属于假的自然垄断性环节，或原本属于“自然垄断性”但现已“变异”了的环节。这一组中有铁路、民航、电力、电信、邮政等部门或环节。
第二组属于一些专卖专营性的垄断，如烟草行业、盐业。
第三组属于市政公用事业方面的垄断，包括供水、供气、供热、园林绿化、城市公交道路等。其中既有公共性和自然垄断性（如给排水、供气、供热等需要网络输送的部门，具有某些区域垄断的特征，其与第一组“自然垄断性”部门有一定交叉），同时又有市场性，需分类改革。
第四组属于具有重要地位的战略资源和涉及国家经济安全部门的垄断。如石油、天然气和其他重要战略性资源（如国有森林资源）的垄断。此外，还有涉及国家核心技术的军工部门等领域的垄断。
2006年，垄断部门的改革在四方面有所推进。
一是，在邮政体制改革方面，作为政府的邮政局和作为企业的邮政公司实行了分开；邮政系统原有的邮政储蓄银行也剥离出来，建立了中国第五大国有控股商业银行；二是，国有林权制度改革已在伊春进行了试点；三是，油气市场适度放开。现正在对油气资源的勘探和开发制定相关政策，准备向非国有企业开放。目前，非公企业可向相关勘探部门注入资金或设备投资，以资本多元化的方式参与勘探和开发过程；四是，其他垄断性领域的改革。比如，电力改革正在研究新的方案，酝酿新一轮的电力体制改革；民航改革，在现有的国航集团、东航集团和南航集团基础上，已允许组建民营航空公司；铁路投融资体制也开始启动，“轮子”下面的路轨建设已有民营资本进入，“轮子”上面的运输部分也有“大秦铁路”的改制上市。
根据中国的实践，笔者认为，下一步垄断性经济部门改革可按“四化”思路展开：
第一条，政企分开，价格合理化。政企分开问题讲了多年，难度很大。因为垄断性行业里政府和企业瓜葛非常紧密，盘根错节。为什么“破垄”如此之难？根源在于政企不分，而改革多年的经验教训正是要实行分开。西方有句谚语：“上帝归上帝，恺撒归恺撒”；中国俗话说：“桥归桥，路归路”，都要划分“边界”，定纷止争，“政是政，企是企”。至于价格方面，出于社会福利的考虑，长期被人为压低和扭曲，难以真实反映成本及其变动，价格的合理回归及其新思维的社会福利制度安排成为下一步改革的关键。笔者认为，上述两方面的核心问题是营造适宜的商业运营环境，这是垄断性行业改革的基础。
第二条，放宽准入，投资主体多元化。放宽准入有两个含义：一是，这个领域以外的其他行业国有资本可以进来；二是，非公有制的资本也可以在一定程度上进来。在这一点上，越南的改革经验给我们一些启发。2006年越南正式颁布实施了内外资统一的《投资法》，使国内外投资者在同一法律框架下公平地进行生产和经营，不仅允许国内国有资本，而且允许国内民营资本和外国资本进入越南。观察2006年越南的投资结构可以发现，在高达390万亿越南盾的总投资中，国有资本及国有法人资本占51.6%，民间投资占32.8%，外国直接投资占15.6%。这意味着国有(51.6%)与非国有(48.4%)的比例大体各占一半。虽然这是总投资，其中包括部分竞争性行业，但对于我国研究放宽垄断性行业的准入，推动投资主体多元化有所启发。
第三条，打破垄断，竞争公平化。过去中国的垄断性行业竞争性很不够，基本上是垄断状态，下一步要引入各种资本，那么，就要进行公平竞争。这种竞争包括行业内竞争，包括国有、民营、外资三种力量之间的竞争，也包括本行业和外行业的竞争，比如公路和铁路的竞争，公路、民航、水路之间的竞争。越南在2006年实行的《统一企业法》中，既涉及有限责任公司，也有股份公司；既有私人公司，也有集体企业、外国公司，这实际上是带有某些公平竞争的味道，对于我国的改革同样也有启发。
第四条，改善规制，监管科学化。在垄断性行业放开之后，政府部门要加强对垄断性行业运营状况的监管，这种监管有四层含义：一要独立监管，二要依法监管，三要统筹监管，四要透明监管。应该说，这也是垄断性行业下一步改革的保障性的措施。
当然，这背后还涉及到一个深层问题，即由于垄断力量的长期积累，已筑起了较高的垄断壁垒，而且这种垄断在相当程度上是由原来的计划经济体制和政府的干预所形成的，且已经形成了相应的利益体系。因此，必须在解决垄断部门的利益链上下功夫，这样改革才有可能深化。（文/常修泽 国家发改委宏观经济研究院教授、博导
