2007年10月25日08:38 南方周末
2007年10月24日15:00，云南省公安厅副厅长严尚智受云南省政府办公厅委托，对外发布《关于深化我省户籍管理制度改革的意见》。此次云南省户籍管理制度改革最大的突破就是在云南省取消“非农业人口”、“农业人口”的“二元制”户籍登记管理模式，实行一元制的户籍登记管理模式，统称为居民户。改革工作实施后将有利于逐步落实城乡居民在社会生活中的公平待遇。同时，以准入条件取代人口控制指标；改革学生落户办法；取消对直系亲属投靠落户的限制；放宽购房落户条件等方面，均在原改革的基础上有突破性放宽。
今年，公安部在部署全国公安工作中，要求各省要改革户籍管理制度，探索建立城乡统一的户口登记制度，以具有合法固定住所为基本条件，调整户口迁移政策。云南省率先行动。
准入条件取代人口控制指标
以准入条件取代人口控制指标，是这次户籍管理改革的核心和户口迁移落户的基本条件。
由于现阶段还客观上存在城乡差别，城乡相关政策也还有一定差距，不可能实现户籍关系自由迁移。因此，在城镇或农村迁移户籍关系时仍需要有一定的准入条件。即申请人必须同时具备有合法产权的固定住所和稳定生活来源这两个条件，才能迁移落户。
所谓“合法产权的固定住所”，是指取得《房屋所有权证》的住宅；“95房改”前，单位分配给职工长期居住未出售产权的住宅。所谓“稳定生活来源”，是指有合法稳定收入、能够自食其力生活、不需要领取“最低生活保障金”的情形。
学生落户办法
参加国家的全国统一全日制高等教育招生考试，被云南省普通高等学校、中等专业学校（含高等职业学校、技工学校）录取的，入学时可自愿选择是否办理户籍迁移手续。对没有办理户籍迁移的学生，根据中华人民共和国公安部《暂住证申领办法》和云南省人民政府《云南省暂住人口管理办法》，学校应当编制“未迁移户籍关系学生花名册”送学校所在地派出所备案登记，但严禁办理暂住证和收取任何费用。
对入学时没有办理户籍迁移的学生，在云南省范围内就业的本省应届高校毕业学生，凭本人毕业证书和用人单位依法与毕业生签订的一年以上正式劳动合同，可在工作单位合法产权的驻地或本人的合法固定住所地申请落户。若其工作单位在驻地无合法产权或“集体户口簿”，以及本人无合法固定住所造成落户难的问题，其单位驻地的公安派出所将用派出所的门牌号码建立“直管公共户口簿”为其办理户籍迁移登记、纳入管理。
对入学时已办理户籍迁移的云南省应届高校毕业学生，毕业时在云南省范围内就业的，按上述原则直接将户籍关系迁往就业地，不得继续保留在学校所在地派出所；毕业时未在我省范围内就业的，其户籍关系将一律迁往入学前户籍所在地或省外就业地，不得继续保留在学校所在地派出所。
外省生源被外省录取的国家统一高考招生的全日制普通高等学校、中等专业学校（含高等职业学校、技工学校）应届毕业生，到云南省就业的，在申请迁移户籍关系时不适用本次改革中的学生落户办法。
取消对直系亲属投靠落户的限制。
《意见》规定了相对取消“三投靠”的限制条件。一是夫妻之间相互投靠并共同生活的，按被投靠方合法实际居住地登记、迁移户籍关系，不受婚龄的限制。二是父母投靠成年子女并与子女共同生活的，不受条件限制，准予在子女合法固定居住地办理迁移落户。三是不能独立生活的残疾子女投靠父母并由父母供养共同生活的，不受年龄限制，可在父母居住地落户。同时，在司法部门认定的公证机构办理公证后，可申请迁移孤寡老人的户籍关系。
对直系亲属投靠落户不仅要强调申请人必须具有合法固定住所，能保证被申请人共同居住生活；同时不需要领取“低保”。
放宽购房落户条件
过去的户籍管理制度改革对购房落户均有一定限制。这次改革规定：公民只要通过合法途径取得《房屋所有权证》（不论是商品房、“二手房”、继承、获赠或其他有《房屋所有权证》的住房）并实际居住的，可以迁移本人、配偶、子女的户籍关系，取消了购房金额、购房时间和“二手房”等的限制。
不过，在云南省取消“非农业人口”、“农业人口”的“二元制”户籍登记管理模式，并不等于取消了“农业人口”、“非农业人口”存在的事实。严尚智说：“户籍登记管理模式的改革，并不能改变城市和农村的差别，也不能改变每一个居民的职业、实际登记户籍关系的居住地环境等客观事实。”
《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》，现已由省政府印发全省，将于2008年1月1日实施。届时，云南省公安厅还将根据云南省政府的授权，制定相关解释配套一并执行。
深化户籍管理制度改革，实行城乡统一的户口登记管理制度，将对现行的人口计划生育、农村土地承包、教育、社会保障、劳动就业、城市建设、军队转业干部和退役士兵安置等法律、政策制度等产生重大影响，牵一发而动全身。云南省政府相关部门还将认真调查研究，抓紧做好相关配套政策的修订、完善工作，分情况、有计划、有步骤、积极稳妥地推进相关制度的改革，确保户籍管理制度改革全面深入开展。作者:南方周末记者 苏岭
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1997年以来，云南省曾先后三次出台户籍管理改革政策——
第一次是1997年，云南省在安宁、楚雄等11个县市进行了小城镇户籍改革试点，为在城镇有合法稳定非农职业的农村人员或有稳定生活来源、有合法固定住所且居住满2年的农村人员办理了落户。
第二次是1999年，出台了《云南省人民政府关于进一步推进我省小城镇户籍管理制度改革的决定》，除昆明市五华、盘龙、官渡、西山四区外，把全省其它各县市区全部纳入小城镇户籍改革范围，再次放宽了迁移落户条件。
迁徙会不会成为一种自由
来源: 作者:南方周末记者 孙保罗
一位从事户政研究的专家十年之中两次著文呼吁“我国宪法应该尽快确认公民的迁徙自由”。相对于一管就是４０年，几乎像铁板一块的户籍管理制度来说，这种呼声显得那么苍白无力。
但是随着今年７月，国务院发出批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的通知，“铁板”上终于出现了几条“裂缝”。户籍制度的改革已经在所难免。
不过，中国户籍制度的改革有着特别的地方，因为它根深蒂固地影响和决定了全国公民长达４０年的生活，有的人享受着它带来的特殊的好处，有的家庭几代人却为此而付出了沉重的代价，所以任何风吹草动都会直接牵涉到每一个家庭。
于是户籍制度的改革成为一个非常敏感的话题。某大城市的公安局在《通知》后很快拿出了一个实施细则的草案，但是记者采访仍然得不到任何信息。一副“佛云：不可说”的样子。
为此有专家提出：户籍制度的改革，实际上首先是一种观念上的改革。迁徙的“自由”应该是公民的一种基本权利。这种“自由”体现在户籍制度本身，首先是要重新树立对公民公正、公平、公开的原则。
这些原则正是旧的户籍制度中所缺乏的，尽管很多人承认在当时的历史条件下，这套制度为了稳定社会秩序和发展经济起到了重要的作用，但其中很多带着计划经济和农业社会烙印的条款客观上伤害了一批人民群众特别是占人口绝大多数的农民的感情。
●“孙猴子难逃五指山”——生活的压力与生命的尊严到底哪一个重要？
在计划经济时代，城镇户口相对于农村户口有着诸多的“优越性”。
城里人可以凭户口得到“购粮本”，按规定得到配额或者粮票，到指定的粮店里买到平价的粮食，还可以配发一定数量的肉、油等副食品的票证，以及燃料的供应配额。尽管在物资匮缺时代，广大城市居民也过着简单而朴素的生活，远远谈不上富裕，一些家庭还生活在贫困线之下，但是，相对于更为贫穷的农民，在户籍制度的基础上，城市居民毕竟还享受着制度规定的十几种“特权”。这些“特权”都是在当时国情下维持家庭生活最为重要的方面。
学者朵春生在其著作中总结出种种不平等，其实行标准都是一个，根据户籍严格地划分出“本地人”和“外地人”。
它们包括：住宅制度，本地居民购房采取平价或者单位补贴方式，外地人购买同等质量的房子要多花一半以上的钱；教育制度，外地户口的孩子很难进正规学校，进就要多缴费；就业制度，本地户口是城市用人的第一优惠条件，某市规定３００种行业不准外地人参与；医疗制度，本地区的医疗卫生部门在看病就医及保健防疫等方面对本地和外地居民采取不同的政策。
其他还有养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、生育制度等。
我国从８０年代初期就开始鼓励科技人员和各类人才根据社会需要进行扩散性“合理流动”，但是在制度上获得流动“自由”的只有一种顶尖人才。１９８５年国家批准设立“博士后科研流动站”，在这些“站”之间，博士后及其家属可以“自由迁徙”。
事实上与凤毛麟角的博士后相对，大批的其他各种级别各种专业的人才在流动中为目的地的经济发展立下汗马功劳。北京著名的中关村电子一条街，外地的高科技人才占３０％以上，在东南沿海的发达地区，外地精英遍布所有的重要部门和领域，成为经济高速发展的中流砥柱。
所谓人才的流动和农民进城是不同的。农民进城有人说像“抛掉的是锁链，得到的是整个世界”，而人才的流动往往是一种痛苦的选择。他们在原籍大多数有正式的国家干部身分，同样享受着城市户口和干部身分带来的各种特权和福利。
就像“农转非”一样，内地城市转沿海城市，小城市转大城市这种“非转非”也是难于登天。
于是一旦他们为了所谓的事业和理想离职“下海”，并来到另外一个城市，他们原来拥有的统统不复存在。他们将和打工的农民一样，去接受各种不平等的规则。所以有人因此而自嘲曰：“有点文化的盲流”。
如果说当初这些人用很大的勇气选择了“迁徙的自由”，结果仍然是“孙悟空逃不过如来佛的手掌心”。
近年来，不少地方为了表示“招贤纳士”，不断地公布引进人才的各种优惠政策，本人及家属在当地落户必定是其中最重要的条件之一。但这只是个别现象。
经济学家王琢指出，户籍改革的最终目标是使户籍只承担对于人口的社会管理职能。
但是人们更加关心的是户口的“其他职能”。前不久沿海某市曾爆炒一条给“十佳外来环卫工人登记本地户口”的新闻，把本地户口当作“奖品”，这的确不失为一种“创举”。同时也显示出户口背后的“含金量”。
每一个城市的户口的“含金量”是不同的。中西部的省份大多以省会城市户口的“含金量”较高，但是也许比不上沿海发达省区的一个中等城市。事实上，户口在某种场合是被“明码标价”的。户口也曾经有过“黑市”，条件符合的就得花钱去抢夺少量的名额。
现在不符合条件的也可以花钱买。９０年代初期，我国部分城市就开始尝试“经济调控”的路子，即所谓“投资移民”，公开征收“城市增容费”。广州一个蓝印户口要征收的“城市增容费”达到４００００元。
而“蓝印户口”本身仍然带着“外地人”的“蓝印”，上海市在１９９３年实行该项制度，专指“在本市投资或者被本市聘用的外省市来沪人员。”条件之一是在本市投资达到１００万元以上，什么时候出现低于条件限度的情况，“蓝印户口”就可能被注销。
在等待成为一名拥有常住正式户口的漫长岁月中，这些人还是“边缘人”。
●“夫妻分居两地，父子户口不同”————人性人情的问题是户籍制度改革中最体现民意的部分。
按现行迁移政策办理，受行政处分或者刑事处罚的人在执行完毕后将回原户籍所在地或者很容易地投靠直系亲属。而调职的干部职工要回原籍难上加难，长期两地分居的家属也很难投靠过来共同生活。
人们于是议论：罪犯是危险人物，不安置好就会重新犯事，干部及家属是遵纪守法的老实人，所以大可让其慢慢排队等候。
王太元副教授认为，重视投亲迁移，使这次改革具有指向性的重要意义。它标志着中国的迁移调控正在与世界趋同，把公民的婚姻美满、家庭幸福作为保障的重点。
这次户籍制度改革重点要解决的四个重点问题的前三个，都是直接影响公民家庭生活的重要问题。第一条孩子出生登记随父随母均可，将推翻过去那种无法理解和接受的只准随母亲的做法，这样一来孩子就有更大的机会落户城市并接受更加良好的教育。
解决夫妻两地分居和老年人投靠子女生活的两项，使人感到制度的改革把人的因素放在了前所未有的位置上。前不久，中国刚刚签署《公民的基本权利和政治权利国际公约》，户籍改革的内容和着眼点在国际上不失为闪亮的一笔。
周孝正教授指出，值得人们欢欣鼓舞的不仅仅是这样一个还没有具体执行方案的框架性政策，更重要的这场表面上是“自上而下”的改革的背后，实际是“自下而上”的推动起到决定性的作用。
无论“农转非”还是“非转非”，广大的人民群众勇敢地作出了争取迁徙自由的抉择。
落后的“二元经济模式”已经被市场经济的潮流冲得七零八落，而“二元结构”这种设在城乡之间的制度上的障碍，也被汹涌的“民工潮”淹没。
专家认为，“宪法确定公民迁徙自由”的时机已然成熟。首先农村的发展大大削减了对农村人口的推力，增强了对城市人口的拉力。再者城市的改革使就业、教育、福利等等计划分配的好处成为过去，对城市人口的推力上升。还有城市的改造和建设，使其人口的容纳能力大大提高。最后国家可以建立相应的法律或者利用经济等手段进行迁移调控，为迁移提供具备普遍意义的法定标准。
同时值得提醒的是，“迁徙自由”不等于“迁徙自流”。
自由迁徙的权利是在国家的法律和有关部门政策下，通过自己的努力达到相关条件后才能获得。自由不是一种“赏赐”。
而在此之前，人们必须耐心地等待。如马丁·路德金的名言所说——“我拥有一个梦想”。
我们必须注意的是，条款带来的不平等除了体现在经济地位悬殊差别上外，还深刻地体现在社会地位的不平等上。人与人之间的歧视、排他和互不信任，户籍制度的“一刀切”式的条块划分成为一个主要的根源。
●“社员个个都是向阳花”——为国家早期工业化作出巨大贡献的广大农民挣脱户籍的束缚走向城市时，被有的人蔑称为“盲流”。
亟待改革的户籍制度，是由我国政府１９５８年公布的《中华人民共和国户籍管理登记条例》及一系列补充规定组成。它最大的特点就是以法律的形式限制农民进入城市，限制城市间的人口相互流动，从而形成城乡分离甚至隔绝的“二元结构”，也称作“二元经济模式”。
中国人民公安大学户政教研室王太元副教授认为，这套制度的出台有其历史的必然性。当时的中国以农为主，一穷二白而且身处国际反华势力的包围之中，尽快提高国防能力成为重中之重。而前提就是全力加速工业化、全
力保障城市经济低成本、高效率地运转和发展，因此必须严格控制人口的迁入以减少城市的负担。
有专家指出，５０年代末期我国提出了“超英赶美”的跳跃式发展计划，而户籍制度的确立实际上是实现工业化的一个根本性的制度安排。它的一个重要的目的，就是利用一种强制措施来从国家的内部完成工业化进程中的原始资金积累。
户籍改革备忘录
１９８４年１０月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。
１９８５年７月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。
１９８５年９月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡１６岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。
１９９２年８月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。当年底国务院户籍制度改革文件起草小组成立。
１９９２年，浙江温州推行“绿卡制”。
１９９３年，上海推行“蓝印户口制”。
１９９３年９月３０日国务院召开会议研究户籍制度改革问题，小城镇户籍制度改革由此起步。
１９９５年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。
１９９７年６月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住，并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。
１９９８年８月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。
２００１年３月３０日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。
２００２年２月２５日，公安部官员表示，中国户籍管理的基本方向之一是以具有“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源”为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，继续放宽对户口迁移的限制
“二元经济模式”给人留下最深刻印象的是随着户籍制度而实施的工农业产品价格上的“剪刀差”制度。在压低农产品价格的基础上提高工业产品的价格。
中国人民大学社会学教授周孝正表示，据有关权威部门的调查统计，从户籍制度实施到改革开放开始的７０年代末期，国家通过这种“剪刀差”积累的资金总额按照当时的价格，达到６０００亿元人民币————相当于改革初期除去土地资源等的全部国有固定资产总值。
广大农民为中国工业化的起步和发展作出了巨大的贡献和牺牲。他们的贡献对国家确保独立、主权和领土完整起到了至关重要的作用。尽管从某种意义上来讲，农民是被动地承受了这种“个人利益服从于国家利益”的结果，但是每一个“城里人”都应该记住他们的功劳。
值得一提的是，六七十年代，一批有城市户口的热心青年响应“到农村去”的号召而上山下乡，这些人在以后的年代也体会了为恢复自己的城市户口而奔波的辛酸。
８０年代以前，“农业人口”和“非农业人口”之间的封锁可谓森严，“农转非”主要只有四种途径：考上大学、当兵提干、厂矿招工和“走后门”。国家规定了每年“农转非”的限制比例为１·３‰，前面的几种途径几乎占去了所有的机会。
市场经济带来了农民思想观念的彻底改变也带来了机会，“离土不离乡，进厂不进城”的模式被冲破，农民们有了大量的就业机会。对于农民户籍管理的第一次松动是１９８４年公布的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，有居住条件和经营能力的农民和家属可以“自理口粮”到小城镇落户。
但是“农民进城”的概念在８０年代末开始发生根本性的变化，一浪高过一浪的“民工潮”进行的是大数量大跨度全方位的迁徙。资料显示，全国常年外出的民工目前保持在５０００万人以上，跨省流动的超过３０００万。农村户口的“人和户口分离”的城镇“黑居民”达到１·０５亿。农民们蔑视并抛弃对他们毫无吸引力的农村户口，许多地方农村的户籍管理已成“无源之水”。
流动的农民甚至在“二元结构”上创造了“第三元”————也就是既非城市又非农村的“边缘地带”，即“城乡结合部”。“第三元”成为鱼龙混杂、社会隐患严重的地方后，一些城市采取积极态度，把其逐步纳入城市的管理范围。这里实际上成为了城市的扩展部分。农民在办理各种手续和接受监督管理的条件下，得以长期的居住下来。
然而“城乡差别”并没有因为农民大量进城就消失了。在许多城市，最脏、最累、最苦以及工资最少的工作几乎都是进城谋生的农民在干。他们身在城市，而实际上距离城市的文明非常遥远。
尽管有的农民不把户口当回事，但是他们仍然解不开这道法力无边的“紧箍咒”。记者在贵州省贵阳市郊区曾经看到这样的景象————在距离一所漂亮的小学不到两百米的地方，有一所私人办的“外来人口小学”，孩子们在屋不遮雨，窗不挡风的一间破烂仓库里上课，水泥砖就是“课桌”。
原因是非本地户口的孩子要缴纳数千元“建校费”。农村来的孩子和城里的孩子是否同样是“祖国的花朵”？专家们原来希望农民在与城市文明的接触中提高自身的素质，但是他们没有更多机会。
第三次是2001年，出台了《云南省人民政府批转省公安厅关于认真贯彻国发[2001]6号文件进一步深化我省城镇户口制度改革的意见的通知》，进一步放宽了迁移落户条件。据不完全统计，自1997年至2005年底，云南省共解决了近100万人户籍关系迁移的问题。
