公务员改革先行探路

    作为新兴城市,与内地相比,深圳在公务员管理方面有不少优势,但与新加坡、香港相比仍存在一定差距,二者的经验都值得深圳很好借鉴。

    长期以来，中国内地公务员主要实行选任制和委任制，在这种制度下，公务员队伍具有稳定性，但其弊端是管理缺乏弹性，人员能进不能出，激励和约束都不足。

    深圳在法定机构、聘任公务员制度两大方面改革能走多远，突破的程度有多深，只是时间问题。

    ―――深圳市人事局局长王敏

    ■编者按

    深圳将来能牛的，就是跟新加坡叫板。12月26日，中央政治局委员、广东省委书记汪洋在省委十届二次全会分组会议上，对深圳发展提出新要求。这一要求，既有对深圳的肯定，也包含了对深圳“更上一层楼”的期许。

    在“通过新一轮思想大解放推动新一轮发展”的思路下，深圳叫板新加坡的背后，是特区思想解放的重新迈步，是再造深圳的改革胆识与勇气。深圳正在通过向新加坡学习，在治城的思想解放中，谋求城市新一轮的再造。而新一轮思想大解放的突破口在哪里？如何通过新一轮思想大解放推动深圳新一轮大发展？本报和奥一网推出“思想大解放，深圳再出发”专题讨论，欢迎读者拨打本报新闻热线4008866166或（0755）83325000，或传真83264203、83328774，或登录奥一网“深圳如何再立潮头”发表意见，建言献策。

    在今年8月底至10月深圳市政府组织的10个赴新加坡专项考察中，“政府法定机构及公务员管理”这个考察课题是临时增加的。虽然考察已结束近4个月，深圳市人事局局长王敏仍然记得当初的情形。

    “市长许宗衡带团去新加坡考察时，新加坡的裕廊化工区是考察重点。”王敏回忆，许宗衡事先就知道裕廊化工区的管理机制在新加坡是一个法定机构，这与深圳去年启动的事业单位分类改革不谋而合。

    “深圳启动的事业单位分类改革第一个课题就是启动法定机构试点，深化事业单位管理机制和体制建设。”王敏说，亲自主持这个改革的许宗衡十分清楚二者的关系，当场拍扳决定新加坡考察团增加“政府法定机构”这一课题。

    法定机构学什么

    由于新加坡考察之行行程比较紧张，回深圳之后，9月27日至28日，深圳市人事局又组织了一批工作人员学习考察了香港的法定机构。“还是我带队，考察组成员可以说是马不停蹄。”王敏介绍，两天内，考察组先后走访了香港的公务员叙用委员会、立法会秘书处和土地注册处，对新加坡、香港的法定机构制度及公务员管理制度有了更深层次的认识和体会。

    我们能学什么？一直是萦绕在考察组成员心中的问题。对此，接受采访时，王敏稍作思考后回答，在深圳法定机构试点中，政府决策与执行职能分开、政府公共管理与公共服务职能分开、政府监管与执行职能分开三大原则必须坚持。“这三个原则是考察组经过分析、总结得出的结论。”王敏解释，以新加坡标新局为例，该局是一个旨在促进中小企业创新、成长和对外拓展的法定机构，隶属贸工部。二者分工明确，贸工部负责制定宏观、全局和方向性政策，而标新局则负责制定具体细致计划，适合部门发展的规划等。“这就是政府公共管理与公共服务职能分开的典型表现。”王敏说，标新局注重服务的社会化、市场化，能外包的工作尽量外包，聘用人数近几年呈缩减趋势。

    “可以肯定，如果政府公共管理者执行公共服务职能，二者是利益共同体，怎么可能把服务执行到位。”王敏认为，政府公共管理与公共服务职能分开，才能保证公共服务执行者提高服务质量，节约成本，提高效率等。据了解，新加坡有14个政府决策部，主要负责制定经济社会发展政策和总体规划，具体实施则由法定机构负责。法定机构有60多个，几乎垄断了全国的基础设施和服务事业。法定机构在新加坡是半官方机构，也是新加坡政府决策部的具体执行机构。

    法定机构试点启动

    深圳并没有忽视通过考察得来的真知灼见。10月26日，在深圳举行的传达贯彻党的十七大精神大会上，时任深圳市委书记李鸿忠正式宣布，深圳新一轮事业单位改革正式启动。这一涉及取消事业单位行政级别、财政拨款“以事定费”、事业单位推行理事会治理结构等多项“大刀阔斧”改革举措的共计7项改革方案，被认为标志着深圳的事业单位改革步入“深水区”。

    在深圳推行法定机构试点是7项改革方案之一。试点将借鉴香港、新加坡等地区法定机构的管理运行模式，对公立非营利机构以特定立法的方式，合理界定其职能和权限，充分考虑其行使职能的特点和相应市场情况，量身定做一套专门的管理办法，建立起政府依法监管、单位依法管理和运作的新机制来确保其公共目标的实现。

    这一试点被认为是对传统事业单位管理模式的重大突破，将推动实现事业单位管理模式由行政管理向法治管理的转变，促进公共服务水平和质量的整体提高。

    公务员制度改革精髓

    赴新加坡“跨海取经”的10个考察团结束考察后均向市长许宗衡提交了一份学习考察报告，惟独深圳市人事局提交了两份考察报告，分别是“新加坡、香港法定机构学习考察报告”和“新加坡、香港公务员管理制度学习考察报告”。

    “公务员管理制度”也是临时增加的考察课题。考察团去新加坡后，发现新加坡不仅法定机构有特色，公务员管理制度同样有特色，并且在公务员管理中普遍采用聘任制。事实上，人事部今年就把聘任制公务员试点选在深圳进行，而于2006年实施的《公务员法》，在制度化、规范化建设方面，还有大量的工作要做。基于这两点考虑，许宗衡同意了人事局临时增加的这一考察课题。

    考察中，新加坡和香港公务员管理制度中的“分类管理”、“能力考核”、“福利养老”等让考察组成员印象深刻，其中“分类管理”可谓精髓。

    “新加坡和香港都把公务员分成‘三六九等’，这就和中国传统的公务员管理体系不同。”王敏解释，所谓的“三六九等”就是承认人有素质差异、能力高低。在新加坡，比如文员和政务精英就是两种不同类别，政府机关招文员就招文员，文员不可能升迁到政务精英层次内，就更不可能升至政府机关管理岗位上，但文员也有初级、中级、高级三种级别的成长渠道。

    据介绍，由于没有一整套符合各职位类别特点的管理制度，中国传统公务员管理效能和科学化水平大打折扣。如招考录用时，由于没有法定化的职位体系和规范，录用公务员的资格条件根据需要临时确定。若资格设定过于具体，有“量身定做”之嫌，会引发社会公众认为招考欠缺公正的质疑；若统一要求只能设定基本和一般性的资格条件，又无法满足用人单位千差万别的专业性和个性化需求。

    “在这种笼统粗放的管理模式下，寻求折中方法比较难。”王敏解释，在职务设置上，中国的公务员管理体系只有领导职务和非领导职务两个系列，两个系列之间界限不明显，承担责任不同，待遇基本一样，实际上是按级别管理，而不是按类别、按职位管理。晋升时，公务员主管部门能监督的也只是某一级别的职数和基本资格条件，导致过分倚重资历。

    “有潜质的年轻公务员缺乏制度内必要的晋升通道，对培养人才不利。”王敏认为，在这样一种体系内，一个文员升迁至处长、甚至是局长，都是有可能的。长期以来，中国内地公务员主要实行选任制和委任制，在这种制度下，公务员队伍具有稳定性，但其弊端是管理缺乏弹性，人员能进不能出，激励和约束都不足。

    “有了分类才有了职位，才有了责任，能力考核才有目标。”王敏介绍，职位分类是世界各国普遍采用的公务员管理制度，是公务员管理的基础环节。

    今年1月，人事部批复同意深圳作为试点，探索建立聘任制公务员制度。借试点这一契机，在借鉴新加坡、香港的经验基础上，深圳将先行试点，建立一整套科学合理、完整严密的聘任制公务员管理体系，为在全国范围内全面推行该制度积累经验。

    聘任制试点全面启动

    这一试点改革目前在深圳已全面启动。今年11月，深圳已公告招聘深圳市首批聘任制公务员。“在聘任制体系里明确了文员是不可能升迁至局长的。”王敏笑着解释。

    在公务员管理方面，深圳与新加坡、香港存在巨大差异，有些差异是基础性的，有些是具体管理方式上的。新加坡是城市国家，香港是特别行政区，均有独立的立法、司法和行政体系，管理层级单一，其制定的政策具有普适性，不存在对外对上的制度衔接问题。而深圳只是一座城市，是国家管理层级中的一个部分，按公务员法的规定，公务员各项管理政策的制定权限集中在国家和省两级，深圳在制度探索方面的空间有限。

    他山之石，可以攻玉，即便在制度探索方面空间有限，王敏却对深圳已全面启动的法定机构试点和聘任制公务员试点十分有信心。“今后，深圳在法定机构、聘任公务员制度两大方面改革能走多远，突破的程度有多深，只是时间问题。”

    ●下期预告：新加坡的路网总长度略低于深圳，总体路网密度大约为深圳的1.5倍。从理论上看，其路网密度和特区内大体相似，但新加坡路网布局合理，各等级道路衔接顺畅，基本没有断头路，因此道路顺畅。那么，由深圳市交通局、市交通综合治理办公室、轨道办等组成的考察组赴新加坡看到了什么，学到了什么，明天请看《深圳突围》系列三《再造深圳》之交通管理篇。